为有效遏制秸秆露天焚烧并有力推动秸秆综合利用，从源头上改善空气质量，从法治层面保护生态环境，促进农业生产可持续发展，来宾市人大常委会制定的《来宾市秸秆露天禁烧和综合利用管理条例》（以下简称条例）已得到自治区人大常委会审议批准，将于2021年11月1日起正式施行。至此，来宾市成为广西首个颁布秸秆禁烧和综合利用地方性法规的设区市。

来宾市人大召开《来宾市秸秆露天禁烧和综合利用管理条例》颁布实施新闻发布会

紧扣来宾实际选定项目

来宾市位于广西腹地，为明显的季风气候地区，是全国、全区糖料蔗主产区之一。近年来，除受地形、气候因素影响外，秸秆露天焚烧（以甘蔗秸秆为主）已成为导致该市空气质量问题的主要因素之一。据统计，来宾秸秆理论资源量达470万余吨，可收集资源量330万余吨，秸秆总量巨大。受传统耕作方式、农时、成本等方面的影响，加之秸秆综合利用水平不高，露天焚烧秸秆的情况屡禁不止，既污染环境，也危害人民群众身体健康。如何做好秸秆露天“禁烧”工作，成为来宾市各级政府面前的一道必须破解的难题。

为了改变这一现状，近年来，该市针对秸秆露天禁烧和综合利用开展了大量工作，但整体效果不够明显，且尚未形成长效化、系统化、制度化的机制，不利于持续推进和成效巩固。我国目前尚未出台专门针对秸秆露天禁烧和秸秆综合利用的法律、法规，现有的法律法规涉及秸秆露天禁烧和秸秆综合利用方面的规定也较为粗略，操作性不够强。经市人大常委会副主任闭海东、卢忠带队深入调研、论证，认为开展地方立法是从法治层面禁止秸秆露天焚烧，推进秸秆综合利用，推动农业产业高质量发展的最有效途径，这与市委关于开展秸秆（蔗叶）焚烧等大气污染源防治的要求一致。来宾市四届人大常委会主任庞标益向来宾市委报告有关情况后，市委印发了关于推进该立法项目的工作方案，市人大常委会将条例制定工作列入立法规划和2020年年度立法计划，采用“双组长”制，由市人大常委会副主任闭海东和市人民政府副市长邓应文分别成立工作组协同推进。

坚持疏堵结合立法方向

“很多群众也不愿意冒着被处罚的风险焚烧秸秆，但考虑到农时、成本、秸秆特性（如难以腐熟）等问题，他们也没有更好的办法。”在调研中，有人大代表提出意见。

一边是迫在眉睫的生态环境问题，一边关乎着广大人民群众的切身利益。通过深入调研，调研组形成了共识：针对秸秆露天禁烧和综合利用工作，应当“疏堵结合”。“堵”只是手段，“疏”才是出路，综合化利用是工作的重点，是从根本上解决问题的有效途径。地方立法应当按照问题导向，发挥立法的引领和推动作用，结合国家、自治区农业产业政策，根据来宾实际，探索、建立一套行之有效的秸秆综合利用模式，通过地方法规加以固化，从法治层面管控好秸秆露天禁烧的同时推动秸秆综合利用。

据此，在共同推进该立法项目的过程中，来宾市人民政府建立了两个工作组，秸秆露天禁烧工作组研究制定禁烧区和限烧区的科学划定与管控方案，研究全面落实秸秆露天禁烧的监管责任问题；秸秆综合利用工作组研究制定推进秸秆综合利用实施方案和秸秆综合利用政策扶持、资金支持方案。来宾市人大常委会建立法规起草工作组，在起草过程中，将秸秆露天禁烧和综合利用方面成熟的经验做法纳入法规中进行规定。

禁烧管理体现刚性原则

秸秆露天禁烧管理必须全方位、无死角、有刚性。条例规定了秸秆全时禁烧区和限时禁烧区制度，重点明确全时禁烧区的范围，规定具体的禁烧要求与规范；明确露天禁烧各监管主体的职责；针对群众反映的秸秆全时禁烧区边界不够清晰问题，规定由县（市、区）人民政府在秸秆全时禁烧区边界设立禁烧标牌；针对秸秆露天禁烧监管范围广、周期长等难题，条例规定了秸秆露天禁烧网格化监管模式，要求建立市、县（市、区）、乡（镇、街道）到村（社区）、自然屯五级网格化监管体系和秸秆露天禁烧值班制度，开展秸秆露天禁烧巡查督查，多级联动，形成秸秆露天禁烧管理的合力。

来宾市区秸秆禁烧区划定图

对违反条例规定露天焚烧秸秆的，条例规定由市、县（市、区）人民政府生态环境主管部门或者市、县（市、区）人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上二千元以下的罚款；阻碍秸秆露天禁烧监督管理工作人员依法执行职务的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，还鼓励举报秸秆露天焚烧的行为，查证属实的，将对举报人给予奖励。

综合利用遵循因地制宜

——“我县养殖业蓬勃发展，甘蔗秸秆加工作为饲料加以利用是我们考虑的方向之一。”

——“我们认为秸秆（包括甘蔗秸秆）直接粉碎还田更方便快捷。”

近年来，国家发改委和农业部编制的《秸秆综合利用技术目录》就提出秸秆资源肥料化、燃料化、原料化、饲料化和基料化等“五化”利用途径。但市人大常委会在调研中发现，每个县（市、区）的具体条件不一，不宜作出统一的要求。于是，条例提出了综合利用的总体要求，将秸秆“五化”作为利用方向纳入其中，各县（市、区）因地制宜，分别制定出台适合本地的秸秆综合利用方案。

针对甘蔗秸秆的综合利用普遍存在的机械化程度低、制糖企业生产技术落后及砍收安排科学性差、秸秆收储运体系不健全等问题，条例对甘蔗种植与砍收新模式、甘蔗秸秆台账制度 、甘蔗秸秆收储运体系进行了规定，并对制糖和相关企业秸秆综合利用设置了相关倡导性的规定，从而建立从甘蔗种植、砍收到甘蔗秸秆储存、运输到综合利用的全过程管理体系，从法治层面全面推进秸秆综合利用，提升秸秆综合利用效果，从根本上解决秸秆露天焚烧的问题。

下一步，市人大常委会将督促市人民政府采取有效措施，加强监管力度，确保该条例得到有效实施，取得预期的综合效益。（李楠）