关于《来宾市农贸市场管理条例》的说明来宾市人民代表大会常务委员会

广西壮族自治区人民代表大会常务委员会：

来宾市第五届人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过了《来宾市农贸市场管理条例》（以下简称《条例》），并依法报请广西壮族自治区人民代表大会常务委员会批准。现将条例有关情况作如下说明：

一、立法的必要性

（一）填补现行法律法规空白，完善建设社会主义法治体系的客观需要。现行法律、法规缺乏对农贸市场管理专门规定，市政府2012年5月23日出台《来宾市农贸市场建设标准（暂行）》《来宾市主城区农贸市场建设暂行办法》《来宾市主城区农贸市场经营管理暂行办法》和《来宾市主城区农贸市场建设和经营优惠政策（暂行）》等，上述规范性文件经十多年适用，其法律效力不高、适用性不强、实际运用中存在较多障碍等，无法满足工作实际需求。

（二）解决农贸市场管理部门权责不清，相关主体权利义务范围不明确等问题的现实需要。根据农贸市场的功能作用、场所特点，其涵盖的管理内容较为广泛，如经营管理、食品安全、环境卫生、防疫管理和公共安全等，涉及相关部门较多且对监管责任认识不一。当前各部门对农贸市场的管理范围没有清晰界限，权力交叉、管理空白等不利于农贸市场的规范发展。农贸市场相关主体包括“农贸市场开办者”“场内经营者”“自产自销农民”“消费者”等，只有各方主体遵循统一规范，农贸市场才能稳定、有序地发展运行。但现行有效规范性文件对农贸市场主体权利义务界定不明确，致使农贸市场的建设、管理、监督等存在诸多问题，一定程度上影响市民幸福感获得和文明城市创建工作。

（三）建立完备农贸市场长效管理机制的迫切需求。近年来，来宾市不断对农贸市场开展联合整治工作，例如2021年8月10日兴宾消防救援大队联合多部门开展农贸市场消防通道专项检查，2021年8月31日来宾市开展创城农贸市场联合整治等。从上述联合整治行动的效果及其反映的问题来看，当前来宾市农贸市场在经营管理、环境卫生、升级改造等管理制度、管理手段上尚缺乏有力抓手。通过制定《条例》，完善农贸市场管理体制机制，对于提升城市管理水平和开展文明城市创建，满足人民群众对美好生活的向往具有重要推动作用。

二、立法依据

《条例》主要依据《中华人民共和国城乡规划法》《广西壮族自治区商品交易市场管理条例》等上位法，同时参考《钦州市农贸市场管理条例》《北海市农贸市场管理条例》《梧州市农贸市场管理条例》等区内外各市的地方性法规以及国务院相关政策文件，广泛借鉴各地立法经验，并结合本市实际情况制定。

三、起草过程

（一）立法调研和起草

2022年4月，来宾市人大常委会、来宾市人民政府分别将农贸市场管理立法纳入年度工作计划，制定《条例》起草工作方案，由来宾市市场监管局牵头组织起草，并明确起草工作组织机构、部门职责、起草步骤等。2022年6月，来宾市市场监管局组织条例起草组深入兴宾区、武宣县等4个县（区），对来宾中心集贸市场、维林市场等9个市场开展调研，后经汇总各方意见建议形成《条例》草案初稿。2022年7～9月，起草部门向有关部门及社会公开征求意见建议，组织有关部门、专家顾问和第三方对《条例》草案初稿进行多次修改完善，最终形成《条例》草案送审稿。2022年11月24日，来宾市司法局向社会和各县（市、区）人民政府、市直相关部门公开征求《条例》草案送审稿意见建议，并根据意见建议对《条例》草案送审稿进行修改完善和合法性审查后，出具了审查意见。2022年12月12日，来宾市五届人民政府第22次常务会议审议并原则通过该《条例》草案，并提请来宾市人大常委会审议。

（二）来宾市人大常委会审议及修改

2023年1月29日，来宾市第五届人民代表大会常务委员会第十一次会议对《条例》草案进行初次审议，常委会组成人员及列席人员提出了一些意见建议。2023年3月，通过《来宾日报》、微观来宾、来宾人大网和公众号，以及来宾人大“代表在线”APP、基层立法联系点等向社会各界公开征集意见建议。来宾市人大常委会法制工作委员会先后组织调研座谈、书面征集、问卷调查、专题论证、立法听证等，并会同市人大监察和法制委员会、财政经济委员会、农业和农村委员会、环境与资源保护委员会，以及来宾市直有关部门、第三方起草单位等，根据收集的各方面意见建议，对《条例》草案进行二次集中改稿，形成《条例》草案二审稿。2023年4月26日，来宾市人大常委会法制工作委员会组织召开立法听证会，对《条例》适用范围以及设置的部门职责、临时农贸市场、自产农产品销售、周边管控等疑点难点内容进行听证。2023年5月17日，来宾市第五届人民代表大会常务委员会第十三次会议对《条例》草案进行第二次审议。2023年6月9日，在南宁市召开《条例》草案专家论证会。根据审议意见和专家论证会意见，来宾市人大常委会法制工作委员会、来宾市市场监督管理局和第三方对条例草案进行修改完善，形成《条例》草案二审后修改稿，并再次向我市各级人大代表、社会各界及各单位、部门征求意见；2023年7月26日，组织来宾市人大监察和法制委员会、财政经济委员会、环境与资源保护委员会、常委会法制工作委员会和来宾市人民政府市场监管局、农业农村局、商务局、卫健委、城管局有关负责同志，以及市级立法专家顾问和第三方起草单位负责人等开展第三次集中改稿，经多次研究论证和修改完善，形成《条例》草案三审稿。2023年11月28日，来宾市第五届人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过《条例》。

四、主要内容及有关问题说明

（一）《条例》主要内容

《条例》分章设置，共设置了五章三十五条，分别为第一章“总则”、第二章“规划建设”、第三章“经营规范”、第四章“法律责任”、第五章“附则”。具体内容如下：

第一章总则，共十条。本章内容包含具有原则性、指导性的规定，是后续章节相关内容的基础。本章明确了《条例》的立法目的和依据、适用范围、定义条款、政府及部门职责、市场开办者和场内经营者责任、行业组织、联合监督管理制度、鼓励政策等具有共性的内容，是条例的整体基调。

第二章规划建设，共五条。首先，明确了专项规划编制主体以及制定与修改程序、内容要求等。对于专项规划的具体要求，《条例》规定，应按照统一规划、合理布局、方便群众、便利交易的原则编制，并结合居住人口、服务半径、消费需求等因素，合理布局农贸市场网点。其次，《条例》强调了建设农贸市场的要求，规定新建、改建、扩建农贸市场，应当符合农贸市场专项规划和农贸市场建设规范。再次，《条例》规定政府应当建立农贸市场经营管理星级评定制度，采取有效措施引导、鼓励、督促农贸市场开办者，对现有农贸市场进行升级改造。另外，还从农贸市场用地、临时农贸市场的限制等方面入手，具体规定农贸市场土地使用权、房屋所有权不得擅自分割转让，不得擅自改变土地用途，严格限制设置临时农贸市场等进行了规定。

第三章经营规范，共十二条。本章首先规定了农贸市场的开办、歇业和退出条件，明确准入和退出门槛。其次，对开办者经营管理、食品安全、环境卫生、防疫管理和公共安全管理要求等进行规定，明确规范各环节、领域管理义务要求。第三，对场内经营者应当遵守的规定进行明确，同时与开办者的相关责任义务进行对应和区分。第四，对自产农产品销售、车辆管理规范等进行规定，支持我市农民自产自销农产品，并与停车管理、市场周边管控等衔接起来。

第四章法律责任，共六条。对开办者实施影响经营的改造维修或终止经营未履行告知义务，开办者未履行经营管理、环境卫生、防疫管理方面义务要求的，以及场内经营者未遵守相关规定义务等违反本《条例》规定的行为，分别在第二十九条至第三十三条对农贸市场开办者及场内经营者设定法律责任，分别由市场监管、农业农村主管部门予以处罚。

第五章附则，共二条。规定本市行政区域内在固定场所经营活禽的自然人、法人或者非法人组织参照适用规定，《条例》实施的日期。

（二）有关问题的说明

《条例》的主要特点是把农贸市场管理和城市精细化管理相结合，以行之有效的一些管理制度和管理措施为基础，结合发展实际情况，分别对农贸市场建设规划与经营管理等方面进行更为具体的规范，逐步推进来宾市农贸市场民生化、社会化、便利化，促进市场多元化发展，增强市场经济的韧性，以实际行动来提升人民群众的幸福感。《条例》设置的重要制度分述如下。

1.关于部门职责分工方面的内容。《条例》部门职责主要涉及商务、市场监管、农业农村、卫生健康和城市管理等部门，是我市深化市域治理、提升治理能力的一个焦点和难点问题，也是多年来市委、市政府推进文明城市创建工作重点协调解决的问题。根据中央、自治区和来宾市有关部门“三定规定”职责划分，结合《中华人民共和国动物防疫法》《城市市容和环境卫生管理条例》《广西壮族自治区商品交易市场管理条例》等上位法规定，从条例草案合法性、合理性、协调性和可操作性出发，借鉴柳州、北海等区内各市立法经验，本着“一个事项一个管理部门”的原则，以及来宾市综合执法改革精神要求，就市场监管与商务、城管、农业农村等部门的职责分歧意见，在组织立法听证会和专家论证会基础上，多次组织相关部门进行协商协调，基本取得一致意见。报经市人大常委会主任会议研究同意，条例草案第五条对此作出规定。

2.关于支持和鼓励农贸市场发展的政策内容。本市农贸市场存在多种经营模式，为促进农贸市场的发展与创新，做好传统老旧农贸市场的升级改造，《条例》规定了政府支持和鼓励发展的激励政策，包括：一是第十条规定市、县（市、区）人民政府应当落实国家优惠政策，发挥财政资金、土地供应等引导示范作用，带动各类投资主体投资建设和改造农贸市场；二是第十四条规定市、县（市、区）人民政府应当建立农贸市场经营管理星级评定制度，采取有效措施引导、鼓励、督促农贸市场开办者，按本级农贸市场专项规划和农贸市场建设规范进行升级改造。

3.关于保障农贸市场用地、禁止改变土地用途的内容。《条例》第十一条规定在编制农贸市场专项规划时，应当将专项规划纳入国土空间规划，并纳入控制性详细规划；同时规定在新城区建设和旧城区改造时，市、县人民政府应当将农贸市场作为公共服务配套设施进行规划，保障农贸市场用地需求。根据调研发现分割销售摊铺的兴宾宏泰市场、祥和市场和武宣东门塘市场等，存在责任不清、管理混乱、隐患突出、人气不足等突出问题，与市场缺乏统一管理的利益责任主体密不可分；另外，农贸市场开办者改变土地用途、分割转让等，会导致农贸市场发展得不到保障，增加管理难度，损害经营者和消费者合法权益，为此第十二条明确规定农贸市场土地使用权、房屋所有权不得擅自分割转让，农贸市场开办者或者土地权利人不得擅自改变农贸市场土地使用权用途。

4.关于对农贸市场周边临时摊点设置和治理的内容。农贸市场作为城市规划建设便民服务公共设施，兼具公益性和民生性，事关各级政府菜篮子工程，在方便和满足群众生活需要方面发挥着重要作用。农贸市场周边临时摊点的设置、管理，与农贸市场管理和市容环境卫生紧密联系，为适应社会发展和文明城市创建需要，《条例》对该情形作出规定。第十五条规定城区原则上不得设置临时农贸市场，因网点缺失确需设置临时农贸市场的，应当经过部门论证同意方可设立。另外，为加强市容环境管理，持续提升城市形象，第二十七条要求各级人民政府以及有关部门应当加强对农贸市场周边流动摊点和临时摊点的综合治理，采取措施引导、规范其进入农贸市场经营；同时对政府设定用于销售农产品、农副产品的临时经营区域，应当结合农贸市场专项规划和农贸市场建设规范进行合理设置，必要时听取周边农贸市场开办者、场内经营者和村（居）民委员会、村（居）民代表等意见。

5.关于活禽经营、自产农产品销售规范的内容。农贸市场内的活禽、自产农产品，其有序发展才能逐步推进整个农贸市场的规范运营。因此，《条例》第二十四条对活禽经营进行规范，并设置了对应法律责任。关于活禽经营，规定农贸市场开办者和场内经营者应对活畜禽经营实行存放区、宰杀区、售卖区分隔设置，同时规范做好存放、宰杀、加工、销售活禽，以及防疫消毒和病媒生物防控等。关于农户自产自销产品，第二十五条要求农贸市场应当设置农产品自产自销区域，对在该区域出售自产农产品的农民进行登记，免收市场摊位租赁使用费，让利于民、方便于民。

6.关于法律责任。为保障法规的有效实施，《条例》设定了相应的法律责任规定，其中，对法律、法规已有法律责任规定的，不再作重复规定，对上位法没有规定又确有必要进行处罚的，严格按照行政处罚法的规定，召开专家论证会、立法听证会等进行论证和广泛听取意见，坚持以事实为依据，与违法行为的事实、情节和社会危害程度相当，参考柳州、梧州等市立法经验，对一些违法行为设定了法律责任规定，听证和论证认为新设处罚合理合法，切合来宾市农贸市场管理实际需要，主要有以下方面：

（1）针对违反《条例》第十七条“农贸市场开办者因市场升级改造、设施维修等情形需要整体暂停经营的，应当提前三十日向社会公示，但是发生突发事件或者不可抗力的除外。农贸市场终止经营的，农贸市场开办者应当提前三个月书面告知市场监督管理部门和场内经营者，并向社会公示。” 的行为，分别设置了法律责任。《条例》第二十九条第一款规定，“农贸市场开办者违反本条例第十七条第一款规定的，由市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处一千元以上一万元以下罚款。”；条例草案第二十九条第二款规定，“农贸市场开办者违反本条例第十七条第二款规定的，由市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处五千元以上三万元以下罚款。”

（2）针对违反《条例》第十八条第二、三、六项“农贸市场开办者应当履行下列经营管理义务：（二）在显著位置设置公示栏，公布开办者基本信息、服务项目、收费标准、管理制度、投诉举报电话等信息；（三）规范设置商品分类经营区域和市场摊位，实行生熟分开、干湿分离；（六）做好农贸市场基础设施的维护维修，保持基础设施完好，符合市场建设规范；”的行为，分别设置了法律责任。《条例》第三十条规定，“农贸市场开办者违反本条例第十八条规定，有下列情形之一的，由市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处一千元以上一万元以下罚款：（一）违反第二项规定，未在显著位置设置公示栏公布开办者基本信息、服务项目、收费标准、管理制度、投诉举报电话等信息的；（二）违反第三项规定，未规范设置商品分类经营区域和市场摊位，或者未实行生熟分开、干湿分离的；（三）违反第六项规定，未做好农贸市场基础设施的维护维修，或者未保持基础设施完好，导致不符合市场建设规范的。”

（3）针对违反《条例》第二十条第二项“农贸市场开办者应当履行下列市容和环境卫生管理义务：（二）配备保洁人员及时全面清扫场地，保持农贸市场环境整洁卫生；”的行为，设置了法律责任。《条例》第三十一条规定，“农贸市场开办者违反本条例第二十条第二项规定的，由市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处一百元以上一千元以下罚款。”

（4）针对《条例》第二十三条第四项“场内经营者应当遵守下列规定：（四）不得超出店（摊）范围扩摊经营、占道经营；” 的规定，《条例》第三十二条参照《广西壮族自治区商品交易市场管理条例》第十四条、第二十三条的规定，根据《中华人民共和国立法法》第八十二条规定细化了上位法，对违反“不得超出店（摊）范围扩摊经营、占道经营”的行为，第三十二条规定“市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款。”

针对违反《条例》第二十三条第五、六项“（五）不得擅自悬挂、张贴广告，物品堆放整齐；（六）及时清理经营所产生的垃圾、杂物、积水等；”的行为，分别设置了法律责任。《条例（草案）》第三十二条规定，“场内经营者违反本条例第二十三条规定，有下列情形之一的，由市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款：（二）违反第五项规定，擅自悬挂、张贴广告，或者未整齐堆放物品的；（三）违反第六项规定，未及时清理经营所产生的垃圾、杂物、积水的。”

（5）针对《条例》第三十三条第一款新设置的“农贸市场开办者应当按照动物防疫条件的相关要求，对活禽经营实行存放区、宰杀区、售卖区分隔设置。”的规定，参照《中华人民共和国动物防疫法》《广西壮族自治区动物防疫条例》有关规定，根据《中华人民共和国立法法》第八十二条规定细化了上位法，《条例》第三十三条第一款规定“农贸市场开办者违反本条例第二十四条第一款规定的，由农业农村主管部门责令改正，处三千元以上三万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处三万元以上十万元以下罚款。”

针对违反《条例》第二十四条第二款新设置“场内经营者应当在农贸市场开办者指定的存放区、宰杀区、售卖区进行存放、宰杀、加工和销售活禽。”的行为，设置了法律责任。《条例》第三十三条第二款规定，“场内经营者违反第二十四条第二款规定的，由市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处五百元以上五千元以下罚款。”

以上说明及《条例》文本，请予审议。